【图表】长照2.0正式上路,但真的「照」得住你我的老年生活吗

2020-06-12 2248

2017年6月,是长照法上路的月份,也是瘾君子荷包更进一步失血的月份。为了支应长期照顾服务财源,每包菸价格将在6月12日调涨20元。长期照顾十年计画2.0(以下简称长照2.0),是已经上任一年余的蔡英文政府的重点项目,6月更是这项政策中的新创服务-社区整体照顾服务体系-推动试办满半年之际,我们试着从(一)长照相关法规制定与服务资讯揭露、(二)社区整体照顾服务体系试办情形,两大方向来体检到底落实得如何。

卫生福利部(以下简称卫福部)长照2.0十年经费推估(

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法规资讯更新龟速、《长照法人法》竟仍躺在行政院

《长期照顾服务法》(以下简称《长服法》)于今年6月3日正式上路,象徵我国之长照体系迈入新的里程碑。卫福部亦于同日发布新闻稿,声明连带《长期照顾服务人员训练认证继续教育及登录办法》和《长期照顾服务机构评鉴办法》等八部子法一同上路,适用对象为现存及未来新设立之长照服务提供单位,以及长照相关的专业服务人员。

举例而言,有鉴于现行相关专业人员未必符合《长服法》对专业人员的定义,所接受的训练课程也不一,未来透过《长期照顾服务人员训练认证继续教育及登录办法》,可确保民众接受长照服务时,专业人员具备一定资格且受过训练;又像是现行各类型长照机构评鉴时间与标準不同,未来透过《长期照顾服务机构评鉴办法》即可保障长照机构接受评鉴的时间与标準一致,民众可透过评鉴结果挑选合适的长照机构。

换言之,《长服法》及其连带的八部子法,将会为台湾未来的长照服务设下明确的规则与要求,促使原先分属不同法源的长照服务提供单位和专业人员,在单一的法规下受到管理。

【图表】长照2.0正式上路,但真的「照」得住你我的老年生活吗Photo Credit:关键评论网

然而儘管卫福部于该日公布了《长服法》八部相关子法的制定情形与条文,在长照政策的资讯揭露方面早已遭专家学者指出不够完善之处。东海大学社工系副教授彭怀真6月1日投书媒体,直指卫福部官方网站上的长照政策专区资讯更新速度缓慢。纵使相关的八部子法条文已在彭文投书后于网站上公告,不过彭文所点出的关键会议纪录、各项长照服务资源建置数,以及长照资源服务地理地图仍无法在该部网站上浏览到最新资讯。

而另一个更严重的问题则是:儘管未来长照机构的设立标準、设立许可及管理办法等法规如期公告了,据联合报报导,要求未来住宿型机构只能由财团法人或社团法人设立的重要法案《长照服务法人法》(以下简称《长照法人法》)至今尚未出行政院,更遑论至立法院三读。

《长照法人法》的用意在于:台湾现行的长照机构管理法源众多[1],使得管理与相关规範分散。拟定《长照法人法》即是希望可以透过单一的法源规範长照机构,使得长照机构的人事组成、财务与营运状况更为透明,进而确保长照机构所提供的照护品质。

如今,《长服法》相关的八部子法已经公告,但关乎未来长照机构组成的《长照法人法》仍躺在行政院。法规无法如期上路,是要如何让未来欲设立长照机构的财团或社团法人依法设立?光是检视法规上路的情形,似乎就已经令人有些担忧未来长照服务的发展。那幺,卫福部自去年年底推动试办的社区整体照顾服务体系又是如何呢?

长照2.0,到底灵不灵?

在卫福部6月3日公告的新闻稿中亦提及,新法上路除了保障既有服务对象之权益外,也可强化长照2.0政策中的「社区整体照顾服务体系」发展。「社区整体照顾服务体系」为长照2.0政策中的新创服务,目的正是为了解决长照1.0的问题(包含:各服务提供单位间缺乏整合、服务可接近性待加强等),并因地制宜地发展在地化的长照服务网络,以落实总统蔡英文「看得到,找得到,用得到」的长照政策理念。

现任卫福部政务次长的吕宝静,亦多次在新闻中表示此一服务体系係透过提供多样组合的长照服务,并希望以邻里、社区为概念,实践「共同老化」的目标。

社区整体照顾服务体系依据长照2.0核定本之规划,係希望可以让民众获得整合式的长照服务,并且增加服务提供单位的密度,以达成中央、地方与民间政府三方合作建置在地的长照服务体系。此项新创服务依据长照2.0核定本内容,属于创新与整合服务项目,光是今年卫福部在此项就编列了65.87亿元,占今年卫福部编列长照相关预算的40%,说是长照2.0的重头戏也不为过。

2017年卫福部长照预算比例圆饼图(

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长照A-B-C服务体系,此一新型服务体系主要的建置原则是培植A(社区整合型服务中心)、扩充B(複合型服务中心)、广布C(巷弄长照站)来使得长照服务绵密化,并在这三级服务单位间以交通接送的方式将服务串连。

此一新创服务依据长照2.0核定本,规划于2016年年底结合地方政府积极办理试办,并希望可以藉由试办达成「建立社区整体照顾服务体系」、「发展专业人员定点服务模式」、「确认三级单位间的合作方式」等目标。而试办至今已满半年。这半年的试办经验是否有助于未来实践在地老化的理想,亦或是还有更多的问题尚待解决?

雷声大,雨点小的试办服务区域

此服务体系首要面临的考验是试办区域有限、受益对象比例偏低。依据长照2.0核定本之规划,社区整体照顾服务体系预计在2026年达成设置469处A、829处B、2,529处C级服务单位为目标。然而此一新创服务依据目前试办的情形看来却沦为「雷声大、雨点小」。

【图表】长照2.0正式上路,但真的「照」得住你我的老年生活吗Photo Credit:关键评论网

依据目前卫福部所公布之试办情形,全台目前有20县市参与试办,总计有17处A、44处B、85处C级服务单位。但若以个别县市而言,以台北市为例仅有1处A、2处B 、3处C级服务单位,且服务提供範围仅限万华区。经关键评论网实际致电台北市照顾管理中心询问,照管中心表示此一新创服务目前确实只是台北市万华区试办,其他地区民众则无法使用。

另外依据先前中国时报报导,目前参与试办之服务单位可使得三万人受益。若依据此受益人数推算,试办计画受益人数仅佔所有长照2.0服务人数的3/73(万人)=0.04,意思是每一百名长照2.0的服务对象,只有四名可以使用此一新创服务。

图:全台社区整体照顾服务体系(即长照A-B-C)试办单位地图

其他县市目前参与试办的服务单位数亦与台北市相去不远,在参与试办的服务单位数量如此有限、能体验新创服务的民众亦不多的情形下,未来要如何推广到全台各乡镇,达成长照2.0政策希望长照服务绵密化的目标?以及,卫福部亦尚未说明接下来几年建置的数量各是多少?未来469A-829B-2,529C的目标到底要如何达成?此一社区整体照顾服务体系的建置时程表,仍不见政府部门讲清楚、说明白。

经费迟迟无法核销,服务单位苦苦等

另一个对服务单位很实际的问题是:迟迟无法核销参与试办计画的经费,影响了服务单位继续参与试办的意愿。

依据关键评论网致电採访目前在台东县承办社区整体照顾服务体系试办计画的一粒麦子社会福利基金会执行长张峻杰,他表示该会是参与社区整体照顾服务体系试办的服务单位,迟至今年5月份才收到经费核定函,始得开始核销今年「上半年」的经费(那幺,「下半年」的经费会不会有其他变数?),在那之前相关的服务与人事费用支出都是由基金会(A级单位)及参与之B、C级服务单位先行垫付;他也另外表示,亦有听闻其他县市参与试办的C级服务单位,因为经费迟迟未下来而无法顺利营运,有萌生退出试办之念头。

相较于「社区整体照顾服务体系」此一新创服务自去年年底,卫福部透过各种宣传管道向民众解说,并于去年年底开始试办,今年度参与试办的服务单位却苦苦等了接近半年,才能开始核销经费。这样的拨款核销速度要如何令参与试办的服务单位能够专心地服务民众?而若是因为欠缺经费而无法提供服务,这样是要如何能让民众相信长照2.0服务是真的「看得到,找得到」,并且真的「用得到」?

结语

背负着「普及、平价且专业优质」且「只许成功,不许失败」使命上路的长照2.0政策,纵使《长服法》及相关子法如期上路,而其中的新创服务「社区整体照顾服务体系」也上路试办满半年。若是上述所提及的问题无法解决,那幺接下来长照2.0可能会面临的危机有:

民众对长照服务的认知持续低迷,进而难以提升服务使用率

依据长照2.0核定本对长照1.0政策之检讨,提及卫福部在2016年2月底的调查结果,知道政府有补助长照服务的受访者仅有25.6%。政府在长照2.0核定本允诺将「持续充实优化卫福部『长照政策专区』网站之对外沟通方式」。

从《长服法》相关子法过去的说明会会议纪录到「社区整体照顾服务体系」未来的服务单位建置规划数与时程表未明,都可见卫福部在资讯揭露上力有未逮。而家庭照顾者关怀总会秘书长陈景宁亦于受访时提及,即使长服法上路,民众仍对长照「无感」(如:民众仍无法搞清楚政府补助之长照项目与额度),也是未来一大挑战。

在无法完整获取长照2.0政策相关资讯的情形下,等同为想要了解长照服务的民众设下了障碍。这也就像政府透过了长照2.0核定本画出了一套美好的蓝图,但即使蓝图再美、服务再创新,若是民众对长照的认知无法提升,长照2.0的服务使用率很可能会持续低迷。

行政作业繁複影响民间单位投入参与意愿

同样地,再依据长照2.0核定本对长照1.0政策之检讨,提及了过去十年因为补助经费项目与核销程序繁琐,使得社福团体向地方政府申请经费核销缓慢,影响后续其提供意愿。

从「社区整体照顾服务体系」试办上路半年的经验来看,目前新政府与过去十年的状况并没有相距太远。经费核销拨付依然繁琐缓慢,已经开始影响参与试办的服务单位的意愿。这项新创服务才刚上路满半年,就已经听闻参与试办的单位有萌生退出的念头,那幺未来要如何推广此一新创服务?更遑论目前亦不见政府说明开始试办迄今即将满半年,这过程累积了哪些经验与问题?又该如何修正?

长照2.0在扩大接受服务对象与服务项目之际,势必要有更多的服务单位参与才行。在今年度有接近300亿预算的情形下,若还是无法改善行政作业的效率,那幺未来可能会沦为「看得到,但用不到」-看得到这些服务项目,但实际上没有服务单位愿意加入长照2.0的行列。

举凡上述所提及的问题,都是蔡英文政府在实践「普及、平价且专业优质」的理想长照蓝图前必须解决的。也许幸运的是,在长照2.0上路的第一年时便发现这些问题,后续还有改善、修正的空间。而随着接下来几年长照经费的预算逐年上升,有无办法着手改善这些既有的问题,就成了蔡英文政府长照政策能否「只许成功,不许失败」的关键了。

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注释

[1] 现行规範长照机构的法源包含《老人福利法》、《护理人员法》、《身心障碍者权益保障法》等。

参考资料:

菸酒税法修正案 6/12上路
长期照顾十年计画2.0核定本
2016蔡英文竞选网站十年长照2.0计画
蔡总统:长照2.0 只许成功不许失败
「长期照顾服务法」6月3日正式上路 长照体系迈入新里程(卫生福利部新闻稿)
卫生福利部长照政策专区
彭怀真:长照法资讯不足
长照2.0制度 11月起各县市试办
长照2.0第二阶段 通过14案
长服法3日上路 公布八子法
一粒麦子社会福利基金会执行长张峻杰受访资料



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